網路中立性及 FCC：怎麼做才算中立？

滑鼠左鍵測試器

網路中立性及 FCC：怎麼做才算中立？

由 Atticus Wu 於 5 years 之前發表

最近NCC (National Communications Commissions, 國家通訊傳播委員會)可以說是台灣的焦點話題，一下子要拆基地台，一下子抓Wii，一下子不准運動節目出現廣告標誌，現在則是與某T台卯上，針對其新聞報導不實事件，要求撤換總經理，姑且不論NCC是否有權干涉民間企業的人事權，NCC所引發的爭議勢必不會隨著T台總經理辭職而落幕。

而台灣有個愛鬧事的NCC，美國也有個作風強勢的FCC(Federal Communications Commission, 聯邦通訊傳播委員會)。隨著網路科技產業的地位日益重要，網路中立性(Net neutrality)也隨之成為熱門話題，若是在資訊能自由流通在開放、無限制的網路時代裡，代表各方利益團體的政府強行介入網路商業的運作，重新規範各使用者、企業及資訊在網路上的行為，勢必會對這個新經濟體帶來極大的影響。

所謂的網路中立性，是指每個人、每個企業在網路上的地位(應該)皆平等，對所有在網路上流通的資訊及各式網路連接設備，皆無歧視性限制，而美國的FCC，目前亦因涉入網路中立性的強制執行，而引發不少的爭議。

在接下來的文章中，我們將為各位進一步介紹網路中立性的概念，及目前所面臨的挑戰。

此篇文章出自Columbia Science & Technology Law期刊，由Neal Hannan、Seth Kertzer及Zach Sharpe撰寫，由Trevor Adler及Jonathan Coronel編輯。

前言

網路中立性較具爭議性的地方，在於網際網路供應商對各網站及其線上服務所給予的優先權，究竟有多少控制權，ISP業者是否有權直接控制各網站的內容及流量，比方說，Verizon Online DSL(美國主要的電信服務業者)是否能以提升YouTube(知名線上影音分享平台，於日前由Google買下)的下載速度作為對Google收取額外費用的理由？或者因YouTube佔用其頻寬中較多資源而限制其連結速度，甚至封鎖整個網站？

網路中立性的贊成者認為不應對網路上的資訊有所設限，若對某些特定內容、特定網站及其服務給予優先權，將限制消費者的選擇，迫使消費者選擇ISP業者所「偏好」的服務，而一般來說，只有財力雄厚的公司才買得起這種優先權；反對者則認為在強大的競爭壓力下，ISP業者即會為消費者提供最好的服務，政府應讓市場機制自行產生所謂的網路規範。

在2005年時，FCC著手調查小型寬頻供應商Madison River Communications封鎖Vonage的網路電話服務(VoIP)一事，最後Madison River同意對Vonage解除封鎖，並支付罰金，在此事件中，FCC引用最高法院在1997年的判決-必須傳送條款(must-carry provisions)：第四台業者必須將當地電視台的頻道列於播出頻道中，要求Madison River解除封鎖，而整件事情的爭論之處，在於當時最高法院並未裁定網路公立性屬於FCC的管轄範圍。

最後，整個議題牽涉到是否可將ISP業者視為公共載具(common carriers)？所謂的公共載具，泛指經法律授權，能替一般大眾提供個人、貨物及訊息運送服務之機構，這類型的公司自19世紀鐵路時代起，便受法律約束，需提供小心且公平的服務(care and equal treatment)，而1934年通過傳播法(Communications Act)後，電話公司便被視為公共載具業者而受於FCC所管轄，然而目前立法單位尚未對網路做出明確的規範。

FCC的態度

FCC於2005年發表第05-151號政策宣言，這項宣言對網路中立性而言，有兩個重要意義，一、確認FCC法源基礎：聯邦政府機關只能根據被授權的範圍內，行使管轄權，若無法源依據，則其相關作為將被法院推翻，而在這項宣言中，FCC依據於1934年通過、1996年修正的傳播法(Communications Act)，宣稱網路中立性屬於其管轄範圍，並有權要求電信業者符合網路中立性的原則。

也就是說，若FCC提出槍支管制相關條例，由於傳播法並未授權FCC管制槍支，使得法院有權廢除這些條例，然而，若FCC所提出的法令規範符合其被授與的管轄權，則法院將「十分不願意」廢除，此外，法院通常會給予聯邦機關較大的空間自行判斷管轄範圍，因此即便法院認為FCC的作為超過其被授權的範圍，推翻其所制定法令的機會仍然是微乎其微。而第01-151號政策宣言之所以如此重要，在於其明示傳播法授與FCC管轄網路中立性的權力，且可被視為FCC將開始整頓網路中立性的重要訊號。

二、提出四項網路公平性的相關準則：

1. 消費者有權選擇其所想瀏覽之網路內容
2. 消費者有權選擇其所想選取之電腦程式
3. 消費者有權將其所選擇之合法設備連結至網路
4. 消費者有權選擇網路、服務及內容供應商

雖然準則中所使用的文字過於籠統，日後仍需要更精細的施行準則詳細說明內容(謎之聲：這種先說了再慢慢修正的風格，跟咱們的NCC好像蠻像的)，然而這四點指導原則明白闡述了FCC的立場，此外，FCC要求其他立法機關在日後制定有關網路中立性的法令時，需至少遵從上述其中一項準則，一般電信服務業者也需遵照此四項準則，否則將面臨FCC所採取的必要行動(相信我，沒有人想被FCC盯上！)。

後續追蹤

然而，由於FCC尚未完成正式的立法程序(包括舉行聽證會、徵詢公共意見等程序)，因此這項政策宣言只能代表FCC的態度，不具法律效力，但無論如何，此項政策宣言的確讓企業界注意到FCC對網路公正性所抱持的態度，及未來可能所採取的行動。

而FCC的行動也不只是於發表政策宣言而已。在2005年2月，FCC執行處(FCC Enforcement Bureau)開始調查北卡羅來納州的ISP業者Madison River Communications為避免危害其本身的電話通訊業務，而封鎖Vonage的網路電話服務之相關情事，在調查開始的一個月後，Madison River便與FCC簽署承諾協議書(consent agreement)，Madison River同意對Vonage解除封鎖，並支付罰金美金一萬五千元(約台幣四十九萬五千元)，而FCC則終止相關調查。

這件事情對網路中立性的意義為何呢？就實質層面來說，這代表FCC願意為保護網路中立性展開正式的調查行動，就法律層面來說，承諾協議書只能算是非正式的庭外和解，因此若調查行動持續下去，法院是否會接受FCC的立場仍是未知數，換句話說，FCC為保護網路中立性所採取的各項行動，並未正式通過法律的考驗，而令人弔詭的是，在這項調查開始的六個月後，FCC才正式發表第05-151號政策宣言，因此嚴格來說，這項調查行動背後並無任合法源基礎，只能說是FCC將藉由發表第05-151號政策宣言，將其行動合理化。(謎之聲：所以在整件事情的處理程序上，Madison River只能算是民不與官鬥的犧牲者？)

從這件事情來看，雖然目前尚未有正式的法令出爐，FCC已正式宣告介入網路中立性的保衛戰，對於網路中立性的反對者來說，最好的辦法便是透過立法程序，將網路中立性的管轄權從FCC的管轄中移除，而這代表著國會必須通過新的法律。

國會的行動及後續反應

在2006年時，眾議院針對兩項法案展開討論，第一項是H.R.5417號法案：網路自由及非歧視法案(Internet Freedom and Nondiscrimination Act)，這項法案尚未在眾議院進行表決程序，第二項是H.R.5252號法案：2006年通訊機會、行銷及增進法案(Communications Opportunity, Promotion, and Enhancement Act of 2006)，這項法案在眾議院以321對101票通過，送至參議院後則進行表決。

H.R.5417號法案可以說是嚴格的網路中立法案，此法案不允許對網路內容的來源或是連接設備有任何形式的歧視，例如：Verizon不能對同樣都是影音分享平台YouTube及Revver有差別待遇，在連接設備方面，無論是TiVo或是VoIP，ISP業者也不能因傳送、接收的軟硬體不同而給予某方優先權，然而，此項法案同意ISP業者得以在不歧視內容供應商的情況下(像是基於提升服務品質)，獨厚某些網路服務，因此，ISP業者能在提升終端使用者的權益下，給予VoIP或是其他影音格式的資訊優先權，但不得為了鞏固自己本身的VoIP服務，拒絕終端用戶使用其他業者所提供的VoIP服務。在這項法案中，將「寬頻網路」服務供應商定義為提供資訊傳送平均速度達200Kbps之業者(無論連接方式為何)，因此，像常被遺漏在網路中立性話題的手機業者，其所提供的2.5G或是3G服務也被包含在此項規範中。

相反的，H.R.5252號法案則並未對FCC於2005年八月所提出的01-151號政策宣言多所著墨，值得注意的是，由眾議員Markey針對較嚴格的網路中立性規範而提出類似於H.R.5417號法案內容的修正案，在送交眾議院表決前即被移除。

自2007年第110屆國會會期開始後，參議員Olympia Snowe及Byron Dorgan也提出新的相關法案S.217號：網路自由保存法案(Internet Freedom Preservation Act)，此項法案禁止ISP業者封鎖或妨礙使用者連結網路內容或使用合法設備，關於網路內容的優先權，在法案第(a)(4)項中要求ISP業者需以下述方式「提供任何網路內容、服務」：

(A)合理且不具歧視性
(B)連結速度需至少與其他ISP業者相同
(C)不得因其內容形式的不同而收取不同等級的費率

法案的第(D)項則要求寬頻業者需提供「純網路服務」，並禁止強迫客戶於申請網路時，合併購買其他像是第四台、電話及VoIP等的附加服務，由於此項法案受到有意角逐總統寶座的參議員Barack Obama及Hilary Clinton的支持，因此，在未來幾個月裡，網路中立性這個話題勢必將繼續延燒。

附註

[1] Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Res. Def. Council, 467 U.S. 837, 843 (1984).

此篇文章的作者皆為法律系學生，而非正式律師。文章中所提到的法律資訊，不可視為正式的法律諮詢意見，正式的法律諮詢意見將視個別狀況而有所不同，且各州的法律多有差異，文中所提及之法律資訊可能未經更新，因此，若對本文中所提到的法律相關資訊有所疑問